A gestão pública entre a casa-grande e a senzala: uma análise funcionalista

Pedro Scuro Neto

Nós, que fizemos a redemocratização, fracassamos na arte de governar.

Fernando Henrique Cardoso

Dizia-se no período da ditadura militar: "A economia vai bem, mas o povo vai mal." Hoje, quem está indo bem é o setor privado, garantindo, segundo certa opinião generalizada, o desempenho positivo da economia. Por sua vez, ineficiente, o Estado está "falido", com o futuro comprometido por causa de uma estrutura administrativa "irracional e redundante".

O problema, afirmam os meios de comunicação e os especialistas, é que a máquina administrativa estatal "cresceu sem critério". Tanto que o principal desafio agora é "definir politicamente os objetivos do Estado -- seu tamanho, o grau preciso de sua intevenção na sociedade -- e reestruturá-lo de maneira a torná-lo tão eficiente quanto as empresas que atuam a contento no setor privado".

Com efeito, no ano passado o vice-presidente do Banco Mundial para a América Latina e Caribe afirmava que o crescimento do produto interno brasileiro se deve a um "setor privado forte e dinâmico", em nada condizente com o "atraso" que marca as instituições públicas do país.

Na verdade, durante a "década perdida" da economia brasileira, foi o setor público e não a empresa particular quem mais se destacou. A própria Federação das Indústrias do Estado de São Paulo selecionou, recentemente, doze pontos positivos nos anos oitenta, no decorrer dos quais continuou sobressaindo a ação estatal através da administração direta e indireta, por intermédio de parcerias ou mesmo de obras de políticas, incentivos e subsídios voltados ao fomento do comércio exterior.

Não foi só a economia. Do ponto de vista do desenvolvimento social -- não obstante opiniões levianas que insistem em dizer que as políticas brasileiras configuraram um "Estado de mal-estar social" -- o saldo da intervenção estatal foi positivo: sem subestimar o alto grau de pobreza do país, durante a década passada os resultados obtidos, a partir da aplicação de indicadores de saúde, educação e renda, mostram que todos os estados brasileiros "melhoraram o seu desempenho na área social".

De fato, utilizando indicadores de saúde, educação e renda, o último relatório publicado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) mostra que o desenvolvimento humano no Brasil está a ponto de igualar-se ao das nações mais avançadas. Feito apreciável, levando-se em conta que trinta anos atrás o "grau de satisfação pessoal" dos brasileiros nessas áreas era tão baixo quanto o das nações mais atrasadas. Segundo a mesma classificação, nos anos setenta o Brasil fazia parte do grupo de países com grau médio de bem-estar.

Estado, Casa-grande e Senzala

O discurso que insistentemente fustiga o Estado e nele localiza o âmago da crise tem suas armadilhas, mas não é um simples nonsense. Ele expressa a perplexidade da sociedade diante do inexorável avanço da modernização ou, em termos mais específicos, da desregulamentação voltada para a construção de uma ordem econômica supranacional sem fronteiras geográficas e as limitações impostas pelas políticas públicas.

Logo na abertura dos anos setenta grandes transformações afetaram os países centrais. A desregulamentação do sistema monetário internacional foi acompanhada pela estagnação de setores chaves da economia, taxas explosivas de expansão do crédito, proliferação de ativos financeiros, declínio das taxas de investimentos fixos e um crescimento desequilibrado dos setores de serviços.

Como sempre acontece, o Brasil não sentiu no início todos os efeitos dessa transição. Apenas o impacto de uma de suas resultantes, a dívida externa, manifestou-se, todavia, de forma suficiente para acentuar de modo dramático, no final da década de setenta, o desequilíbrio entre o setor público e o privado, em especial quando os empresários foram autorizados a quitar antecipadamente junto ao Banco Central suas obrigações com os credores estrangeiros.

A princípio, essa estatização do endividamento privado não se apresentou como um negócio absolutamente ruim para o governo. Os encargos com as transferências permaneciam constantes e os juros da dívida se mantinham relativamente baixos. Subitamente, porém, as despesas financeiras começaram a crescer (de 2,7 para 11,4 bilhões de dólares no curto período entre 1978 e 1982). Descontrolada, a dívida pública acelerou a inflação, reduziu o ritmo da economia, debilitou o planejamento estatal. Nesse meio tempo, ao abrigo da desvalorização cambial e da alta das taxas de juros no mercado internacional, o setor privado ia-se ajustando.

Por sua vez, a arrecadação despencou e a carga tributária diminuiu, com o aumento dos incentivos fiscais à exportação, a desaceleração da economia, a sonegação, os vários planos de estabilização (que aumentaram as distorções do sistema tributário e estimularam a evasão fiscal), a diminuição da base de tributação e com a própria Constituição de 1998, que transferiu recursos aos estados e municípios sem contudo definir as competências entre as três esferas de governo.

Desse modo, enquanto as empresas particulares ajustavam-se com medidas de reestruturação defensiva (demissão, arrocho, sobretrabalho, etc.), o setor público acumulava disfunções. Para se ter uma idéia, dos 2,7 milhões de empregos criados no mercado formal de trabalho entre 1980 e 1988, cerca 60% foram oferecidos pela administração pública: na esfera federal, de 1984 a 1988, o emprego cresceu cerca de 198% no judiciário, 132% no legislativo e 108% no executivo. Nos estados e municípios, entre 1982 e 1985, foram criados respectivamente 2,5 e 6 vezes mais empregos do que no governo federal.

No final da década, o desequilíbrio entre público e privado era tão grande que um empresário podia notar que as pessoas físicas e as empresas estavam em situação de liquidez e que várias delas eram, agora, credoras do Estado. O que não impedia que a demanda por serviços públicos continuasse aumentando, não apenas por causa do crescimento demográfico e da concentração populacional nos grandes centros urbanos, mas também pelo "aumento qualitativo que todos exigimos do setor público".

Esse aumento refletia não apenas a pressão da parte dos contribuintes que exigem do setor público mais eficiência e qualidade, bem como -- face ao abandono de certas funções que o setor privado não pode ou não quer assumir -- repercutia no seio das amplas faixas de contribuintes que por um tempo tiveram acesso à cobertura privada, mas de algum modo a perderam, como ocorreu com os pais cujos filhos freqüentavam escolas particulares, mas que de repente se viram obrigados a procurar a rede pública porque as mensalidades subiram.

Tais exigências, acrescidas das demandas dos pobres e carentes, já não podiam ser atendidas, porque a capacidade de captar poupança externa havia-se esgotado e diminuíra de forma substancial a carga tributária líquida. Daí, a peculiar situação onde, de um lado, fazia-se necessária uma administração pública eficiente e moderna (a ponto de satisfazer a "casa-grande", os cidadãos que requerem atenção personaliza, ao estilo do Primeiro Mundo), e, do outro, resgatar o "conceito de servidor público" para atender ao mesmo tempo à "senzala", a massa da população permanentemente envolvida com a sua própria sobrevivência.

Governabilidade e democracia

Eficiência e eficácia significam, no dicionário, a mesma coisa: capacidade de produzir resultados. Só que para ser eficiente é preciso apenas produzir resultados com um mínimo de recursos, condição fundamental para resistir à concorrência. Eficácia, por seu turno, quer dizer capacidade de reproduzir nos escalões inferiores as ordens emanadas do topo da pirâmide. Nesse sentido, eficácia é algo mais que eficiência, assemelhado ao comandamento dos manuais das escolas militares e à governabilidade do vocabulário político.

O déficit de governabilidade é precisamente um dos maiores problemas da gestão do setor público brasileiro, onde, nas palavras de um ex-secretário da Administração de São Paulo, "um comando político eleito democraticamente pela população tem dificuldades de governar, em função de estruturas [...] constituídas, de interesses políticos [...] diversos, interiores às vezes à própria máquina estatal e portanto nem sempre condizente com o interesse global da sociedade". Por isso, segundo ele, "por causa de uma estrutura da máquina", na democracia brasileira "não é possível governar"; na verdade, a "estrutura coloca em risco" o processo democrático do país.

Tais argumentos condicionam sobremaneira o modo pelo qual a máquina administrativa é percebida pela opinião pública. De forma singela, procuram explicar como, apesar de todas as reformas até aqui tentadas ou efetivamente implementadas, certos interesses estrategicamente posicionados dentro da máquina acabam sempre levando a melhor. Para isso, contam -- o raciocínio prossegue -- com a ajuda do "corporativismo dos servidores", conseguindo preservar ou até mesmo ampliar as estruturas das quais se apoderam, comprometendo o funcionamento da administração pública.

Essa perspectiva é limitada porque, primeiramente, assume que os valores, as atitudes e as crenças prevalecentes no seio da opinião pública em um determinado momento refletem verdades estabelecidas. Na verdade, esses elementos reproduzem tão-somente parte do processo de formação de opinião, um consenso que resulta do choque de pontos de vista acerca de questões controversas, delicadas e ainda suscetíveis de discussão.

Em segundo lugar, a questão pode ser melhor analisada com a ajuda de um modelo onde a idéia do que contribui para preservação ou desenvolvimento (função) é dissociada da noção de estrutura (ou de grupos) e articulada ao conceito de sistema. Um modelo cujo foco principal são condições de controle, estabilidade, integração e eficácia em um contexto dinâmico, admitindo interação e intercâmbio dentro e fora do compasso do sistema.

Privatização e reforma

No modelo proposto existe uma relação de dependência entre as condições de governabilidade do setor público, a eficácia do setor privado e o desempenho do conjunto da economia. Essa relação é dada pela influência do Estado na economia, o impacto do setor público nos mercados, a capacidade administrativa do governo, a qualidade das leis que estabelecem limites à livre iniciativa e as características do planejamento que baliza desempenhos e avalia resultados.

A partir da década de setenta os processos de reforma do Estado passaram a representar o cliente como sendo o paradigma das relações sociais e a estratégia empresarial como a norma válida também para a gestão política. Ao mesmo tempo, um poderoso movimento político de inspiração conservadora abalou as concepções de governo e obrigou ao reexame das formas pelas quais o setor público desempenha sua missão.

Os governos de alguns países (Canadá, Estados Unidos, Japão, Holanda, Nova Zelândia, Grã-Bretanha e Chile, na América Latina) chegaram mesmo a propor uma nova divisão de trabalho com o setor privado. Seu objetivo era sanear as finanças do Estado e promover uma gestão pública eficaz através de um controvertido processo: a privatização das empresas estatais e dos serviços públicos.

Todavia, sem desmentir as tendências principais, mas recusando-se a questionar o papel e a missão histórica do Estado, a maior parte dos governos optou por uma solução de compromisso: a reforma administrativa. Sua idéia era fazer o setor público desvendar as condições de seu próprio funcionamento, as circunstâncias que envolvem os gastos públicos e a qualidade dos serviços, bem como a utilização do dinheiro dos contribuintes, tendo em vista aumentar a eficiência da máquina e a eficácia das políticas macroeconômicas.

A reforma começou a evoluir segundo o modelo a que fizemos referência, isto é, dando destaque ao conceito de sistema. No modelo, as "virtudes essenciais" do Estado e do serviço público são preservadas, porém tendo em vista o amadurecimento das relações com o setor privado e a economia como um todo. O que aparentemente exige renunciar à assimilação pura e simples das medidas importadas das empresas particulares para corrigir práticas inoperantes no setor público. Procedimentos que na verdade limitam-se a remanejamentos e modificações superficiais envolvendo custos consideráveis, inclusive do ponto de vista político.

Assim, desde 1989 esses governos têm evitado estatizar ou privatizar em grande escala. Sua alternativa é promover condições de maior governabilidade, políticas de saneamento das finanças, controle de despesas e harmonização entre a eficiência administrativa no setor público com a política macroeconômica. Dentre as iniciativas tomadas destacam-se:

a) sintonizar setor público eficaz e eficiente com um desempenho cada vez melhor do conjunto da economia;

b) melhorar a qualidade para satisfazer os "clientes" dos serviços públicos;

c) dar um "caráter quase comercial" às atividades do Estado, concentrando-se em resultados e na gestão financeira;

d) gerir recursos humanos de forma integrada e estratégica, simplificando e flexibilizando os quadros do funcionalismo;

e) encarar a informática como fulcro da modernização do serviço público;

f) articular Executivo e Legislativo na regulamentação das normas administrativas, redefinindo áreas e formas de cooperação entre os dois poderes;

g) acompanhar processos de reformas e as modalidades de obtenção de resultados.

Administração pública e projeto nacional

Da perspectiva global, sem embargo, a reforma administrativa não possui um tratamento homogêneo. Os países industrializados a promovem levando em conta o elenco de medidas acima mencionado. Por sua parte, à periferia estão reservadas receitas condicionadas por violentos ajustes de preços, relaxamento das restrições à importação, desregulamentação generalizada e indiscriminada e, naturalmente, privatização e desregulamentação em larga escala.

Em outras palavras, enquanto na "casa-grande" busca-se equilibrar os mecanismos de livre mercado e as instituições que ficam fora de seus domínios para manter o bom funcionamento e a integração da sociedade e da economia, na "senzala" continuam a ser articulados esforços com apoio internacional para tornar o mercado um Radamés, o condottiere supremo. Essa postura -- determinada em parte pela ingovernabilidade da economia mundial sujeita à influência de forças supranacionais -- tem como resultado a manutenção do desequilíbrio entre o setor público e o setor privado.

A mesma postura reproduz-se através da omissão da opinião pública, que aguarda a resolução dos problemas do Estado por um processo de "destruição criativa", pelo qual o funcionalismo e o setor público morrem de morte natural. Reproduz-se, ademais, graças à falta de determinação política diante da crise motivada provavelmente não por má administração do setor público, mas por processos de natureza supranacional, cujas regras transcendem as relações entre os países e o próprio Estado tomado como entidade autônoma, bem gerenciada ou não.

Na linha desse argumento se poderia ver com otimismo o surgimento de uma organização mundial do comércio (na forma de acordos multilaterais envolvendo produtos, capitais e trabalho) como queria a Carta de Havana, de 1948. Poderia se esperar, igualmente, que o FMI fosse ser recriado segundo o projeto original de Lord Keynes: um banco para fornecer linhas incondicionais de crédito, em lugar de apenas rigidamente controlar os países devedores e suas idiossincrasias culturais em matéria de administração pública.

Nesse sentido, ao demonstrar como o FMI e suas propostas são irrelevantes no contexto econômico brasileiro, não teria a reforma monetária chamada "Plano Real" indicado o caminho também para a reforma administrativa no bojo de um projeto nacional reunindo governo, setor privado e o conjunto da sociedade civil na recuperação da capacidade do Estado de investir e planejar, assim como de mediar conflitos?

No entanto, qual seria o efetivo impacto de tal projeto e da agregação de esforços e apoios políticos diante da resistência dos interesses corporativistas de grupos entrincheirados no setor público? Por quanto tempo e até que ponto poderia um pacto dessa natureza -- por mais sustentado e representativo que fosse -- substituir os atuais mecanismos da organização política da sociedade e compensar a estabilidade que os mesmos produzem quando amortecem conflitos, evitam confrontação direta e estabelecem uma ilusão de compatibilidade entre interesses antagônicos?

Governo por programas

Nos últimos tempos, determinadas ações governamentais de caráter emergencial têm procurado resolver na prática o complexo "casa-grande/senzala". Tendo em vista questões urgentes, sensíveis e complexas, como drogas, fome, miséria e desemprego, o governo por programas desponta como alternativa para compensar de algum modo a debilidade da administração direta. Assimila princípios avançados de reforma administrativa, em particular a ênfase nos resultados das atividades e a autonomia de ação e iniciativa concedidas aos quadros operacionais.

A ação do governo desenrola-se na base de objetivos estratégicos e sustentação forjada por medo generalizado de uma crise irreversível de governabilidade. Busca a aquiescência ou mesmo o apoio dos adversários, sem todavia cooptá-los. Promove consenso através dos meios de dissuasão da opinião pública, abre espaços de negociação, rompe barreiras ao diálogo, fomenta alianças, incentiva a formação de "variedade genética" dentro do próprio governo e cria alternativa para seus próprios objetivos, incorporando alterações de conjuntura.

Tomando sempre a iniciativa, o governo busca novos patamares de eficácia, de vez que só a legitimidade das urnas, um projeto político ou apoio suficiente para exercer um mandato a contento nos meses iniciais ou no primeiro ano não bastam. Com efeito, os governos democráticos parecem cada vez mais encerrar seus mandatos "com baixa governabilidade em ações rotineiras, cedendo espaço para a oposição que retomará o mesmo ciclo de empolgação inicial e frustração e descrédito final".

Por seu turno, da mesma forma que as estratégias concebidas no plano militar e industrial, o governo por programas não setoriza a realidade nem deixa-se orientar por ações exclusivamente econômicas, técnicas ou administrativas. A prioridade passa a ser a eliminação da "carga negativa", problemas descritos "em toda sua complexidade" por determinados indicadores, vetores que "atestam, qualitativa e quantitativamente, as condições negativas que se pretende enfrentar".

Para traduzir objetivos em termos de resultados, o governo por programas não fica preso a regulamentações detalhadas. Em vez disso, concede aos quadros operacionais do sistema ampla autonomia e iniciativa. O gerenciamento das operações, com orçamento e recursos definidos, permite delegação de responsabilidades e de poderes, cobrança de resultados e conhecer os motivos de desvios ocorridos.

A questão do emprego

No governo Itamar Franco os defensores mais articulados dessa concepção encontraram apoio e recursos para verificar na prática suas idéias. Walter Barelli, quando ministro do Trabalho, lançou o Programa de Reciclagem Profissional, que buscava sintonizar a concessão do seguro-desemprego com a recolocação no mercado de trabalho e a preparação profissional do trabalhador "visando reduzir o risco de nova dispensa motivada por falta de qualificação".

O programa reativou a estrutura do Sistema Nacional de Emprego (Sine), porém deu-lhe uma orientação na base de uma convenção da Organização Internacional do Trabalho (OIT), de 1948, que obrigava o Estado a manter serviços públicos e gratuitos para organizar da melhor forma possível o mercado de trabalho, intervindo na contratação e colocação de mão-de-obra. Adaptando essas disposições às condições recessivas do quadro econômico brasileiro, o programa buscou dirigir a atenção das instituições de formação profissional para o problema dos desempregados.

Ambicioso, o programa visava dar ao trabalhador um novo perfil profissional que, "além de habilidades específicas para uma determinada ocupação", incluísse o domínio de competências básicas ("comunicação e expressão, cálculo, raciocínio lógico, criatividade, capacidade decisória, habilidade para identificar e solucionar problemas, capacidade de propor e incorporar inovações"), bem como "informações culturais e de cidadania que facilitem a integração do indivíduo na sociedade e no trabalho".

No entanto, deixando-se envolver na atmosfera de entusiasmo messiânico gerada por um outro programa, de combate à fome e à miséria, o projeto acabou assumindo premissas equivocadas, ao imaginar que o problema fundamental era a geração de empregos.

Na verdade, os reais obstáculos ao desenvolvimento do mercado de trabalho no Brasil dizem respeito, de um lado, ao alto grau de informalidade do emprego, e, do outro, à taxa de precariedade "ampla" do trabalho, isto é, aquela que é concomitante à redução do poder de compra do salário mínimo. O próprio Barelli pautou sua atuação no governo pela luta em favor do registro em carteira de todos os trabalhadores e da elevação do valor em dólares do salário mínimo. Contudo, não soube como articular essas duas frentes no contexto de seu próprio programa.

Desemprego de risco

Nesse sentido, para evitar um fracasso consubstanciado nos resultados incertos de uma estrutura devoradora de recursos, divorciada da administração direta, em grande parte dedicada simplesmente a repassar fundos públicos a particulares, o sistema atual precisa mudar de ênfase: em lugar de esquemas gigantescos para atender indiscriminadamente a várias categorias de desempregados, devem ser criados em caráter experimental programas-piloto para reduzir o desemprego a longo termo que vitima os trabalhadores definitivamente demitidos ou há muito tempo sem serviço.

Com efeito, os seguidos períodos recessivos nos últimos dez anos obrigaram muitos trabalhadores a uma situação de permanente desemprego. Perderam suas aptidões e a motivação para continuar procurando emprego. As empresas hesitam em contratá-los. Não têm mais direito ao seguro e acabam formando o núcleo mais complicado e desesperançado da cadeia do desemprego, gerando para si, suas famílias e a sociedade problemas ainda mais graves que desemprego.

Uma forma de resolver a questão, tal como nos atestam no exterior sistemas com mais de três décadas de experiência, é o profiling, isto é, a identificação antecipada do trabalhador mais arriscado ao desemprego de longo termo, propenso a encontrar maiores dificuldades no mercado e com mais chances de esgotar seu seguro-desemprego antes de conseguir uma nova ocupação.

Uma vez identificado, esse trabalhador adentra um segundo estágio, onde recebe assistência intensiva na busca de emprego e efetiva preparação para a nova ocupação. Tais serviços incluem workshops sobre técnicas na procura de emprego, avaliação individualizada, aconselhamento e encaminhamento. Em determinados casos, as empresas também ajudam, uma vez que o programa adquire um caráter mais profissional, distanciado da ênfase caritativa e da ocupação de natureza precária.

O seguro-desemprego, por seu turno, deixa de ser um benefício meramente passivo, fonte de renda provisória que em nada ajuda na obtenção de um novo emprego. Através do profiling ele evolui para a condição de instrumento de ativa intervenção no mercado de trabalho.

A partir dessa ótica, a educação e o treinamento profissional intermediados pelo sistema tornam-se mais seletivos. Restringem-se aos trabalhadores que necessitam de melhores ou novas aptidões para obter um emprego. Por sua vez, aos trabalhadores que estão menos ajustados e necessitados de formação profissional a longo prazo, pode-se oferecer uma bolsa de estudos ou um auxílio adicional ao seguro-desemprego.

Sumário e conclusões

Para Peter Berger, um norte-americano de grande influência na vida política e intelectual de seu país, a sociologia é uma ciência "autenticamente subversiva", cuja marca principal sempre foi o "espírito revelador" que "desmascara interesses ocultos encobertos pela ostentação da retórica".

O objetivo deste artigo não foi tanto desvelar interesses quanto destacar certas questões obscurecidas pela bruma que envolve o discurso sobre a crise do Estado. Nesse particular, fiéis à nossa missão subversiva, procuramos concentrar o argumento em determinadas opiniões correntes, difíceis de contestar porque são defendidas por órgãos e atores bem informados, íntegros, capazes e que expressam de forma legítima o sentimento da sociedade.

Esse formidável obstáculo pode ser contornado se observarmos no processo de formação da opinião a ocorrência de elementos não-racionais ou de manipulação. Sem embargo, o critério que adotamos procurou selecionar, dentro do próprio processo formador, pedaços de argumentos, dados estatísticos e questões que a opinião pública, por razões de prioridade ou mesmo obsessão em relação ao tema, ainda não discutiu ou deixou em segundo plano.

Foi desse modo que os problemas de endividamento do Estado e a complexidade da demanda dos serviços públicos acabaram sendo eclipsados pelos argumentos que culpam a administração pública brasileira por ser "irracional" ou de ter crescido "sem critério". Pechas, aliás, que sempre a acompanharam, principalmente em períodos de regime democrático, quando a "maquina" (noção que designa homens passivos) passa a ser usada segundo critérios de spoils system, isto é, para adquirir apoio político e garantir a lealdade de correligionários bem como a própria atividade partidária.

Uma outra perspectiva convencional, por sua vez, imagina a administração pública como uma burocracia que pode ser econômica, ágil e eficaz o bastante para atender melhor a população e, ao mesmo tempo, formular políticas de governo, "como ocorreu nas décadas de 30 e 40 e, depois, com menos intensidade, até a década de 70", isto é, durante governos autoritários.

Não obstante, verificamos neste ensaio que a análise dos problemas da gestão pública pode deixar sua ênfase convencional na noção de estrutura (ou grupos), vincular-se ao conceito de sistema e permitir que a idéia de função escape a vinculações estáticas e estabelecidas, para ser tematizada em um nível mais geral que incorpore o caráter dinâmico, diferenciado e transformador dos processos em curso na sociedade moderna. Com isso, é possível mostrar como a administração pública efetivamente funciona, as opções abertas ao seu desenvolvimento e os problemas de caráter político e ideológico que enfrenta.

Nesse sentido, deve-se acentuar, de um lado, a questão da demanda, a relação entre os serviços que o Estado pode oferecer e os usuários estão dispostos a "comprar". Um problema que o "modelo do cliente" resolve a seu modo, restabelecendo funções de mercado e equalizando demanda e oferta através do mecanismo de preços. Considerada na sua complexidade, todavia, a questão abriga distorções devidas ao atendimento indiscriminado (beneficiando quem precisa "menos"), responsabilidades não fixadas, critérios estabelecidos de forma burocrática, recursos absorvidos em grande parte pela própria estrutura de atendimento, desvios de função, etc..

Por outro lado, a partir de uma perspectiva de mudança e de acordo com a opção que o país parece estar fazendo, ao romper o seu prosaico isolamento e aceitar a moderna sociedade industrial como o sistema social mais completo e acabado (justamente porque funcionalmente é o mais diferenciado), o desenvolvimento da gestão pública brasileira não pode ignorar as tendências globais e as experiências levadas a cabo no exterior.

Esse processo realiza-se na base de problemas concretos e situações propostas no contexto das sociedades nacionais, mas toma como parâmetro as nações mais desenvolvidas, na sua mais típica acepção, "livres de qualquer influência perturbadora" (Marx). Desse modo, tendências mundiais reproduzem-se naturalmente nas formas e nos movimentos da sociedade nacional. Porém, não ensejam a formação de nenhum novo sistema, o qual, animado por um movimento peculiar, englobaria todas as nações sob a égide de uma sociedade global, constituída "como uma realidade original, desconhecida, carente de interpretações". Essa entidade imaginária, um sistema "além das sociedades nacionais", seria dotada de "vida e dinâmica estrutural próprias", a partir das quais se configuraria a "globologia", uma nova ciência "análoga à sociologia" e voltada "aos estudos de estruturas e processos de world-system como um todo".

Na verdade, os portadores de cartões de crédito, a revista The Economist, a rede CNN, os bolsões de modernidade e os espaços "globalizados" não configuram uma singular sociedade mundial, que nada mais é do que uma simples metáfora. Como nos ensina Mílton Santos, "todos os lugares são mundiais, mas não há espaço mundial. Quem se globaliza, mesmo, são as pessoas e os lugares". Mais especificamente, aqueles elementos são funções do tempo e do espaço em que ocorrem. Ou, para lembrar a definição de Leibniz, são variáveis consideradas em relação a uma ou outras tantas em termos das quais podem ser expressas ou de acordo com os valores das quais seu próprio valor depende.

Pedro Scuro Neto (talcott@uol.com.br) é professor de Direito e Ciência Política na Universidade de Guarulhos